تعريف بودجه
چون مفهوم بودجه از آغاز پيدايشش تاكنون تغيير و تحول بسيار يافته است از اين رو تعريف جامعي كه در برگيرنده تمام مفاهيم آن در دوره هاي گذشته و زمان حال باشد، كار دشواري است. ديدگاهها، نظريه ها و تعاريف زمانمند و مكانمنداند و به همين خاطر در زمان ها و مكان هاي متفاوت تعاريف متفاوتي ارائه شده است. تعريف هاي زيادي براي بودجه شده است كه به چند نمونه از آن به شرح زير اشاره مي شود:
· بودجه دخل و خرج دولت است.
· بودجه يک سند مالي است مربوط به درامدها و هزينه هاي دولت.
· اولين تعريف قانوني كه از بودجه در نظام حقوقي مالي ايران به عمل آمده است در ماده يك قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1289 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف كرده است: «بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در آن پيش بيني و تصويب مي گردد. مدت مزبور را سنه مالي مي گويند كه عبارت از يك سال شمسي است».
· دومين تعريف قانوني مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 16 اسفند 1312 شمسي مربوط مي شود كه چنين آمده است: بودجه لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است براي مدت يكسال شمسي كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده باشد.
· سومين تعريف مربوط است به قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي، در اين قانون، بودجه كل كشور چنين تعريف شده است: «بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به نيل سياستها و به هدفهاي قانوني مي شود و از سه قسمت به شرح زير تشکيل مي شود:
1. بودجه عمومي دولت که شامل اجزاي زير است:
الف- پيش بيني دريافت ها و منابع تامين اعتبار که به طور مستقيم و غيرمستقيم در سال مالي قانون بودجه به وسيله دستگاهها از طريق حساب هاي خزانه داري کل اخذ مي گردد.
ب- پيش بيني پرداخت هايي که از محل درامد عمومي يا اختصاصي براي اعتبارات جاري و عمراني و اختصاصي دستگاههاي اجرايي مي تواند در سال مربوط انجام دهد.
2.بودجه شركت هاي دولتي و بانک ها شامل پيش بيني درامد و ساير منابع تامين اعتبار.
3.بودجه موسساتي كه تحت عنوان غير از عناوين فوق در بودجه كشور منظور مي شود».
با دقت بيشتر در تعريف بودجه متوجه مي شويم كه سه جنبه سياسي، مالي و برنامه اي جزو ماهيت بودجه بوده، هر تعريفي از بودجه بايد بر پايه هاي سه گانه مذكور تكيه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاريف بودجه به مناسبت شرايط و اوضاع و احوال حاكم، بر يكي از جنبه هاي سه گانه فوق تآكيد بيشتري نموده است. به بيان ديگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعي آن داراي آثار و ابعاد سياسي، مالي و برنامه اي است و اين سه بعد از هم جدا نشدني و ذاتي بودجه، در همديگر تأثير متقابل و مداوم دارند.
با توجه به مجموع تعاريفي كه از بودجه وجود دارد مي توان عناصر تشكيل دهنده آن را برشمرد:
1.بودجه برنامه مالي دولت است؛
2. بودجه براي يك سال مالي تهيه مي شود؛
3.بودجه پيش بيني آينده است؛
4.بودجه در برگيرنده كل درآمدها و هزينه هاي دولت در قالب بودجه عمومي، بودجه شركت هاي دولتي و بودجه ساير موسسات انتفاعي وابسته به دولت مي باشد؛
5. هزينه ها براي نيل به سياست ها و هدفهاي معين و قانوني دولت مي باشد.؛
6. سندي است كه بايد به تصويب قوه مقننه برسد؛
7. هيچ دولتي بدون داشتن بودجه نمي تواند دست به فعاليتي بزند.
فلسفه وجودي بودجه
انسانها در دوران مختلف هميشه درصدد بوده اند تا نيازها و خواسته هاي خود را به نوعي از امكاناتي كه در طبيعت وجود دارد تأمين نمايند. اما با توجه به اينكه نيازها و خواسته هاي انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتي كه در اختيار دارد محدود است، مي توان گفت كه بشر با دنيايي مملو از كميابي زندگي مي كند و لذا در مواجهه با اين مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزيه و تحليل و توان پيش بيني خود استفاده كرده و با توسل به برنامه ريزي درصدد برآيد تا با حداقل امكاناتي كه در اختيار دارد، حداكثر مطلوبيت را نصيب خود نمايد. با عنايت به مباحث مطرح شده، مي توان گفت: فلسفه وجودي بودجه نويسي دو عامل است: يكي نيازهاي نامحدود بشر و دوم منابع و امكانات محدودي كه در اختيار دارد.
تاريخچه بودجه در جهان
انگلستان: در سال 1215 ميلادي مقرر شد مقرر شد كه ماليات ها و عوارض به تصويب دولت برسد.
در سال 1344 ميلادي نظارت پارلمان بر مخارج عمومي و تصويب درامدها و هزينه هاي دولت و سازمان هاي اداري شروع شد.
تا سال 1616 ميلادي اين نظارت ها با مخالفت هايي مواجه مي شد اما در اين سال با تصويب لايحه حقوق، حق مزبور تثبيت گرديد.
فرانسه: پس از انقلاب كبير و در سال 1789 ميلادي حق تصويب ماليات ها به پارلمان داده شد و حق تصويب و نظارت بر اجراي بودجه در اواخر قرن 19 پيش بيني شد.
آمريكا: اولين بودجه به صورت فعلي در سال 1914 ميلادي پيشنهاد شده است.
تاريخچه بودجه در ايران
در ايران و قبل از انقلاب مشروطيت هر شهرستان براي خود بودجه اي داشت كه به وسيله مستوفيان (ماموران وصول خزانه و حسابداران) زير نظر وزير ماليه تنظيم مي شد. در مركز كشور نيز بودجه اي تهيه مي شد. بودجه لشكر و قشون به صورت جدا از ساير اركان دولت تصويب مي شد و در نهايت به تصويب پادشاه مي رسيد. با انقلاب مشروطيت (1285) و تدوين اولين قانون اساسي وضع ماليات و تصويب بودجه در صلاحيت مجلس شوراي ملي قرار گرفت.
در ايران اولين بودجه به مفهوم امروزي را مرحوم صنيع الدوله هدايت وزير ماليه وقت در سال 1289 تهيه نموده است ولي وي قبل از تقديم بودجه به مجلس ترور شد و وزير بعدي بودجه تهيه شده را به نام او به مجلس پيشنهاد كرد. در اين بودجه كه عمده ترين بخش آن را ماليات بخش كشاورزي تشكيل مي داد، درامد 000ر160ر141 ريالي و هزينه 000ر180ر146 ريالي پيش بيني شده بود. بدين ترتيب اولين بودجه پيشنهادي ايران از كسري بودجه به ميزان 000ر020ر5 ريالي برخوردار بوده است.
اين بودجه به تصويب مجلس نرسيد و بعدها نيز يا بودجه اي پيشنهاد نشد و يا اگر پيشنهاد شد به تصويب مجلس نرسيد. اولين بودجه اي كه توسط مجلس تصويب شد مربوط به سال 1302 است كه در خرداد 1302 به تصويب مجلس رسيد. روش صنيع الدوله تا سال 1320 كه درامدهاي نفتي به بودجه تزريق شد، ادامه پيدا كرد و بعد از آن به صورت ديگري تدوين شد.
اصول بودجه
نقطه نظرات صاحب نظران پيرامون اصول بودجه با يكديگر تفاوت دارند. ولي اين تفاوت نظر كلي نبوده و در بعضي از اين اصول يك توافق نظر ضمني وجود دارد. با توجه به تفاوتي كه در ساختار دولت، اختيارات دولت و نوع حكومت در بين جوامع مختلف وجود دارد و همچنين پويايي وظايف و اختيارات دولتي در طول زمان، اين تفاوت ها قابل توجيه مي باشند. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت مي گيرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غير قابل تغيير باشند. در حاليكه نبايد به دلايل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه خوانده مي شوند تحت شرايط متفاوت تغيير كرده و يا به راحتي و بدون ايجاد مسأله اي از سوي دولتي ناديده گرفته شوند. در نتيجه استفاده از كلمه «اصل» براي بيان قواعد و ضوابط بودجه شايد چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از اين واژه در عمده كتابهاي ماليه متداول است در اينجا نيز ما به تبعيت براي بيان و معرفي قواعد، مقررات و ضوابط مفيد در تهيه و تنظيم بودجه از واژه «اصل» استفاده مي كنيم.
اصول بودجه در ايران نشأت گرفته از قانون اساسي، قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه و ديدگاههاي صاحبنظران و كارشناسان اقتصادي مي باشد.
اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاريف از بودجه اشاره شده است كه بودجه يك «پيش گويي» است. از انجا كه زمان در پيش گويي يك عامل عمده است، براي بودجه نيز زمان يك «اصل» محسوب مي شود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پيش گويي قرار مي گيرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمي تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه براي يك سال تهيه مي شود كه با توجه به سال قانوني در ايران عرفاً يك سال شمسي است. به اين صورت كه خط مشي ها، سياستها، برنامه ها، عمليات، درآمدها و هزينه ها و بالاخره كليه محتويات بودجه براي يك سال شمسي پيش گويي مي گردد. از آنجائيكه تهيه و تنظيم بودجه كاري دشوار و زمان بر است و گاه بيش از نيمي از سال را به خود اختصاص مي دهد، گاه از طرف بعضي از صاحب نظران پيشنهاد شده است كه بودجه براي زماني طولاني تر از يكسال تهيه و تنظيم شود. چنانچه بنابه هر دليلي بودجه سال آتي مصوب نشد دولت براي پيشبرد امور مي تواند به اندازه بودجه سال قبل را براي فررودين ماه استفاده كند كه به آن بودجه 12/1 مي گويند و اگر براي ارديبهشت آماده نشد مي تواند از بودجه 12/2 استفاده كند و به همين ترتيب تا خرداد ادامه دهد. در بسياري از كشورها علاوه بر بودجه سالانه يك برنامه يا تنظيم بودجه چند ساله نيز صورت مي گيرد. معروفترين اين نوع از بودجه هاي برنامه اي، برنامه پنج ساله است.
يکي از نتايج مهم اصل سالانه بودن بودجه اين است که ارزش و اعتبار حقوقي احکام مقرر در قانون بودجه موقتي و يک ساله است و بنابراين در قانون بودجه بايد از پيش بيني احکامي که ماهيت بودجه اي ندارند خودداري نمود.
اصل تقدم درآمد بر هزينه
منظور آن است كه قبل از هر گونه اقدامي در امر بودجه ريزي، ابتدا بايستي منابع درآمدي و سقف هر يك از آنها به طور دقيق پيش بيني شود و اثرات بر شاخص هاي كلان اقتصاد مورد بررسي قرار گيرد و سپس در مرحله بعد، حجم عمليات و مخارج مورد نياز برنامه ها را معين نمود، زيرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خريدي كه دولت از مردم جدا مي كند اثر مي پذيرد؛ مثلاً افزايش مالياتها قطعاً بر پس انداز و خريد مردم تأثير مي گذارد، لذا بايستي مقدار ماليات طوري معين گردد كه حداقل اثر منفي را بر اقتصاد داشته باشد. ثانياً به لحاظ اينكه در هر بودجه اي مخارج تابعي از درآمدهاست، بررسي درآمدها مقدم بر مخارج است.
اصل تعادل بودجه
بر اساس اين اصل درصد رشد هزينه ها نبايد بيشتر از درصد رشد درآمد باشد. شايد بتوان گفت كه اين اصل متأثر از ديدگاه كلاسيكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزينه را انجام دهد و در امور اقتصادي دخالت نكند. در نتيجه استفاده از ابزار اقتصادي مثل سياست كسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل يك اصل تلقي مي شده است. چنانچه وقتي كه در دوره جنگهاي انگليس و فرانسه با ناپلئون در سالهاي 1815 و 1816 دولت انگليس با كسر بودجه مواجه شد، ديويد ريكارد و اقتصاددانان معروف كلاسيك انگليسي آن را يك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند. امروز تقريباً بسيار نادر اتفاق مي افتد كه دولتي يك بودجه متعادل را اجراء نمايد. معمولاً دولتها از نظر حسابداري براي حفظ تراز درآمدها و هزينه ها در شرايطي كه با كسر بودجه مواجه هستند. (اين مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ). قرضه دولت از مردم يا بانك مركزي را منظور مي نمايند و عمدتاً از سياست كسر بودجه براي ايجاد رشد اقتصادي استفاده مي كنند. در بسياري از نوشته هاي صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل ديگري تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزينه» مطرح مي نمايند. به اين مفهوم كه ابتدا درآمدها بايد مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پيشگويي درآمد، هزينه را پيش گويي نمايند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد. اينك با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهايي كه نقش جديد دولت ها ايجاد نموده به نظر مي رسد امروزه وقتي از تعادل بودجه سخن به ميان مي آيد اصل تعادل از نظر اقتصادي است.
اصل پيش بيني و تقدم
انجام وظايف عمومي بدون پيش بيني قبلي بودجه امکان پذير نيست، زيرا بدون بودجه مشخص امور کشور متوقف و مختل مي شود. بنابراين اصل پيش بيني و تقدم بودجه قبل از فرا رسيدن دوران اجرا امري اجتناب ناپذير است. در حال حاضر حکم قانوني خاصي براي تاريخ نهايي تقديم لايجه بودجه به مجلس وجود ندارد. ولي منطق ايجاب مي کند که دولت و مجلس بايد به نحوي عمل کنند که بودجه هر سال، قبل از شروع سال مراحل تصويب را گذرانده باشد.
اصل وحدت بودجه
بر اساس اين اصل تمام برنامه ها، فعاليتها و طرحهاي دولت، همچنين تمام درآمدها و هزينه ها و در نتيجه «بودجه» تمام دستگاهها، سازمانهاي دولتي بايد در يك جا نوشته شود و براي رسيدگي و تصويب ارائه گردد. فلسفه اساسي اصل وحدت بودجه در اين است كه هر دستگاه براي خود بودجه اي نداشته باشد و دولت از كارهاي پراكنده و جزئي و روزانه خودداري نموده و قوة مقننه نيز امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه را داشته باشد. به هر حال وحدت بودجه امكان كنترل و تجزيه و تحليل پارلمان را بر عمليات مالي دولت افزايش مي دهد و دولت وظيفه دارد تمامي بودجه را به طور يكجا و در غالب يك مجموعه به مجلس تقديم كند. طرفداران اين اصل چنين اظهار مي نمايند كه اگر اصل وحدت بودجه رعايت نشود و در نتيجه هر دستگاه و سازمان براي خود بودجه اي داشته باشد و با دولت براي هر دسته از كارهاي گوناگون بودجه اي جداگانه و در زمانهاي مختلف تهيه نمايد، هماهنگي و تقارن منطقي زماني و مكاني بين عمليات بخشهاي متفاوت دولتي از ميان خواهد رفت و جلوگيري از دوباره كاريها دشوار مي شود. از طرف ديگر اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تيكه هاي مختلف و در زمانهاي متفاوت به مجلس ارائه شود، امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه كل كشور از پارلمان سلب مي گردد. با وجود تأكيدهاي فوق در بعضي از كشورها براي دوره زماني طولاني اين اصل رعايت نمي شده است مثل ايالت متحده امريكا قبل از سال 1969 يا انگلستان قبل از اوايل قرن نوزدهم و در بعضي از جوامع گاه گاه اين اصل زير پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه كه در بعضي از سالها پس از ارائه بودجه به دلايل مختلف مثل وقوع هزينه ها يا درامدهاي اتفاقي پيش گويي نشده، تهيه و به مجلس ارائه مي شود.
اصل تمرکز عايدات
بر اساس اين اصل، کليه درامدهاي دولت از منابع مختلف بايد به صندوقي که اصطلاحا "خزانه" ناميده مي شود، واريز گردد و همه سازمان هايي که بر اساس مقررات قانوني مامور وصول درامدي هستند، بايد آن را به خزانه واريز نمايند و مجددا در حدودي که قانون گذار اجازه داده است، از آن برداشت نمايند.
اصل كامليت يا جامعيت بودجه
در اين اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصيه مي شود تمام درآمدها و هزينه هاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست اعم از بودجه جاري و عمراني و يا سرمايه گذاري ثابت به وسيله وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، شركتهاي دولتي، نهادهاي انقلابي، يعني دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه دولت منتفع مي گردند، در سند بودجه جمع آوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم گردد. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزينه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده كلي از اصل جامعيت بودجه مستفاد مي شود: 1) درآمدها و هزينه ها همديگر را تهاتر نكنند. 2) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزينه ها در بودجه عمومي منعكس گردند و هيچ چيز از قلم نيافتد . به اين صورت اگر يك دستگاه دولتي درآمدهايي دارد بايد اين درآمد را كلاً به خزانه واريز و مجدداً هزينه هاي خود را در بودجه درخواست نمايد، نبايد حتي هزينه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واريز نمايد. ماده 24 قانون محاسبات عمومي مصوب 1312 اصل جامعيت بودجه را چنين تعريف كرده است : «كليه عوايد دولت بايد بوسيله متصديان مربوط مستقيماً به خزانه تحويل شود و كليه مخارج در حدود قوانين و نظام نامه هاي مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجي به موجب حواله و نظارت مستقيم وزارت ماليه و به وسيله خزانه دولت پرداخت شود». ماده 33 قانون محاسبات عمومي ايران مصوب 15 دي ماه 1349 اصل جامعيت را چنين تعريف كرده است: «وجوهي كه از محل درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار منظور در بودجه عمومي دولت وصول مي شود و همچنين درآمدهاي شركتهاي دولتي به استثناي بانكها و مؤسسات اعتباري و شركتهاي سهامي بيمه ايران بايد به حسابهاي خزانه كه در بانك مركزي ايران افتتاح مي گردد، تحويل شود. خزانه مكلف است ترتيب لازم را بدهد كه شركتهاي دولتي بدون هيچگونه قيد و شرط از وجوه خود استفاده نمايند.
«تبصره»: تشخيص مؤسسات اعتباري با شوراي پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسي در اصل 53 چنين به اصل جامعيت اشاره مي كند: كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد.
اصل شامليت يا تفصيل بودجه
بر اساس اين اصل دولت بايد بودجه را به صورت مشروح و با جزئيات آن تهيه و تنظيم و به مجلس پيشنهاد نمايد و نمي تواند هيچ بخشي از آن را مجمل در نظر بگيرد. به اين صورت كه بايد بودجه دستگاهها و سازمانهاي مختلف به تفصيل و تفكيك درآمد و هزينه طبقه بندي شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استاني و ملي در لايحه منعكس شوند. اصل فوق بايد طوري رعايت شود كه امكان بررسي جزئيات مربوطه را به نمايندگان مردم بدهد. در واقع عدم رعايت اصل شامليت يا تفصيل بودجه، امكان تجزيه و تحليل پارلمان و تشخيص ضرورت اقلام بودجه را منتفي مي نمايد. طبق اين اصل بودجه نمي تواند به عنوان مجموعه اي از اعداد و ارقام خشك و بي روح تلقي شود بلكه مي بايد در قالب گزارشهاي مفصل توجيهي و مستدل مطرح گردد. بودجه تفصيلي در ايران براي اولين بار در سال 1344 و به وسيله سازمان برنامه و بودجه تهيه و به صورت يك كتاب به مجلس ارائه شد.
اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه
طبق اين اصل تخصيص دولت موظف است هر اعتباري را صرفاً به همان جاي اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است. دولت بايد موظف باشد كه در عمل مطابق آنچه كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است هزينه نمايد. نبايد بودجه تخصيص پيدا كرده براي يك امر را خرج موضوع ديگري نمايد چون در اين صورت نتيجه مورد نظر از اصل شامليت و كامليت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصيص، تمام ارقام منظور در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است وصول يا مصرف شود. طبق اين اصل هر رقم اعتباري كه براي هزينه اي در بودجه پيش گويي شده است تنها براي همان هزينه قابل مصرف است و نبايد آن را براي منظور ديگري خرج كرد. از سوي ديگر در اين راستا در ماده 93 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366 چنين آمده است: «در صورتي كه بر اساس گواهي خلاف واقع ذي حساب به تأمين اعتبار و با اقدام يا دستور وزير يا رئيس موسسه دولتي يا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و يا بر خلاف قانون وجهي پرداخت يا تعهدي عليه دولت امضا شود، هر يك از اين تخلفات در حكم تصرف غير قانوني در وجوه و اموال دولتي محسوب خواهد شد و بر اساس اصل عدم تخصيص دولت حق ندارد اگر به موقع يا جايي بودجه اختصاص نداده اند بودجه اختصاص دهد. بعبارت ديگر كليه درآمدهاي دولت بايد به خزانه واريز گردد و از درآمد عمومي دولت براي هزينه هاي دولت تأمين اعتبار شود.
اصل انعطاف پذيري
مطابق با اين اصل اگر چنانچه دولت در پيش بيني بودجه اعم از درآمدها يا هزينه هايش در طول سال با مشكلي بر بخورد مي تواند از طريق متمم بودجه و ارائه آن به مجلس بودجه خود را ترميم كند. ضمناً در داخل هر دستگاه به وزير يا مسئول مربوطه تا حدي اجازه داده مي شود كه نسبت به جابجايي اعتبارات اقدام كند. از آنجائيكه بودجه بر اساس يك برآورد و پيش گويي تهيه و تنظيم مي شود و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي جامعه يك امر پويا هستند، ممكن است پس از تصويب بودجه بعضي از تغييرات در اوضاع اقتصادي، اجتماعي و يا سياسي جامعه ايجاب نمايد كه محل درآمدها و يا هزينه ها تغيير نمايد. همچنين باز هم به دليل اينكه بودجه يك برآورد و پيشگويي است و اوضاع اقتصادي در حال تحول امكان دارد كه بودجه پيش گويي شده از سوي يك مدير دولتي درست و دقيق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود. با توجه به نكات فوق به نظر مي رسد كه يك انعطاف در بودجه لازم به نظر مي رسد در حالي كه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصيص بودجه عمل مي نمايد. ضرورت هاي ناشي از پويايي جامعه حتي به طرفداران محكم اصل تخصيص نشان داده است كه بودجه بايد در حدي انعطاف پذير باشد. فرض كنيد كه در بودجه پيش بيني شده است كه براي ايجاد يك درمانگاه دولتي تعدادي پزشك، پرستار، و وسايل پزشكي فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشكهاي مورد نظر به اندازه كافي حاضر به همكاري نبودند، چه بايد كرد؟ آيا مي توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خريد ابزار پزشكي نمود يا به جاي آن پرستار بيشتري استخدام كرد؟ مشكل انعطاف ناپذيري بودجه در مورد فعاليتهاي اقتصادي دولت محدوديت بيشتري را ايجاد مي كند. فرض كنيد كه بنگاه توليد دولتي بودجه لازم را براي خريد انواع نهاده هاي توليدي پيشگويي كرده باشد، از آنجائيكه بين زمان پيشگويي بودجه و انجام هزينه ها فاصله زماني نسبتاً طولاني وجود دارد، ممكن است قيمت بعضي از نهاده ها تغيير نمايد و با توجه به قيمت جديد امكان اجراي برنامه توليد به صورت بهينه نباشد. آيا مدير بنگاه نبايد با جانشين كردن عوامل توليد ارزان تر بتواند با يك برنامه بهينه در توليد اقدام به فعاليت اقتصادي مورد نظر كند؟ نتيجتاً همان قدر كه تخصيص در بودجه مي تواند يك اصل مهم باشد، انعطاف پذيري نيز به عنوان يك اصل با اهميت تلقي مي شود. امروزه به خصوص در انجام هزينه هاي عمراني و برنامه هاي اقتصادي توليدي دولت تا حد قابل ملاحظه اي بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است.
روش هاي مختلف انعطاف پذيري در بودجه به قرار زير است:
اصلاح بودجه: منظور اصلاحي است كه دولت با جابجايي اعتبارات مصوب در سطح مواد بودجه يا برنامه يا طرح هاي عمراني به عمل مي آورد و بدين وسيله بسياري از مشكلات اجرايي سازمانها را از بين مي برد.
متمم بودجه: بودجه اي است كه طي آن تغييرات سقف اعتبارات دستگاههاي اجرايي به قوة مقننه تقديم مي شود تا مورد بررسي و تصويب قرار گيرد.
اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده: اعتباري است كه در قانون بودجه كل كشور منظور مي شود و بنا به پيشنهاد وزراي ذي ربط و تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي و تصويب هيأت وزيران با رعايت مقررات عمومي دولت قابل مصرف است.
اعتبارات دولت: اعتباري است كه براي امر خاصي كه جنبه عمومي و استثنايي دارد در اختيار دولت قرار مي گيرد و همانند اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده به مصرف مي رسد.
اصل تحديدي بودن هزينه ها
اعتبارت مصوب براي هر نوع هزينه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بيشتر. منظور از تحديدي بودن هزينه ها اين است كه اولاً وقتي اعتباري به مبلغ 100 واحد براي خريد كالايي تصويب مي شود نمي توان 110 واحد هزينه كرد (مگر در حدي كه جابجايي اعتبار به موجب قانون مجاز باشد). ثانياً منظور شدن اعتبار در بودجه يك دستگاه دولتي، از نظر حقوقي تكليفي براي هزينه كردن آن توسط دستگاه مزبور ايجاد نمي كند. به عبارت ديگر، تصويب اعتبارات اجازه خرج است نه تكليف. البته از نظر سياسي و اقتصادي نوعي الزام و تكليف برداشت مي شد. چون بعضي از ارقام هزينه مثل هزينه ي راهسازي يا كارخانه هاي توليدي اگر انجام نشود، در حقيقت قسمتي از برنامه هاي دولت انجام نشده است كه خود بايد مسوول باشد. ماده پنجاه قانون محاسبات عمومي مقرر مي دارد: «وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي و حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط خود به عمل آيد».
اصل تخميني بودن درآمدها
بودجه از طريق تصويب مجلس، ارزش قانوني مي يابد. مجلس با تصويب بودجه، به قوه مجريه اجازه مي دهد كه درآمدهاي پيش بيني شده را وصول و وجوه مورد نياز خود را هزينه كند. اين اجازه يك جواز مشروط است و كسب درآمدهاي لازم، بدون وجود قانون جداگانه عملي نيست. هيچ مالياتي را بدون وجود قانوني كه مربوط به چند و چون نظام مالياتي باشد نمي تواند از مؤديان گرفت. قوانين مالياتي نيز خود محصول تصويب مجلس هستند و مانند ساير قوانين خصلت دائمي دارند. يعني تا زماني كه با قانون جديدي نسخ نشده اند قابل اجرا هستند؛ ولي تصويب بودجه در واقع اجازه اجراي همين قوانين براي مدت يك سال است. در مورد هزينه ها نيز اجازه قوة مقننه، چه به وسيله بودجه و چه به وسيله قوانين مالي ديگر لازم است.
درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه، به اصطلاح اهل فن جنبه تخميني دارد و اين ابداع بدان معني است كه منظور شدن مبلغي به عنوان درآمد در بودجه كل كشور مجوزي براي وصول از اشخاص حقيقي و حقوقي نمي شود و در هر مورد نياز به مجوز قانوني دارد. پيش بيني به هر ميزان مانع وصول درآمدهاي بيشتري از منابع مربوط نيست؛ لكن وصول مبالغ بيشتري خارج از ضوابط تعيين شده در قانون از افراد حقيقي و حقوقي خلاف است. به عبارت يگر وصول درآمد بيشتر از مبلغ پيش بيني شده در بودجه - به شرط آنكه به موجب قانون وصول شوند- مانعي ندارد. حتي وصول درآمدهايي كه در بودجه منظور نشده اند طبق مقررات مجاز و به همين ترتيب وصول درآمد به ميزاني كمتر از آنچه پيش بيني شده است نيز بلامانع است. اصل پنجاه و يكم قانون اساسي نيز به اين موضوع اشاره شده است: «هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون...» .
اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات
بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد دستگاههاي اجرايي صورت گيرد نه عادات سنواتي؛ چرا كه چنين عاداتي زمينه چانه زني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويت بندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو مي سازد. بكارگيري اين اصل علاوه بر عملياتي ساختن برنامه هاي دولت، باعث مي شود براي فعاليتهاي مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود. ماده 50 قانون محاسبات عمومي مي گويد: « وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي يا حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط به خود بعمل آيد.
اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر
با بكارگيري اين اصل؛ يعني تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر مي توان حجم، سهم و تركيب هر يك از عناصر تشكيل دهنده بودجه را در برنامه هاي دولت معين نمود. هزينه هاي مستمر دولت عمدتاً شامل مخارج مصرفي و هزينه هاي غير مستمر آن شامل سرمايه گذاري هاي مختلف است كه هر كدام از آنها در سطوح كلان اقتصاد (رسيدن به تعادل بين عرضه و تقاضاي كل، اشتغال، سطح عمومي قيمتها، توليد و ...) اثر دارند. با تفكيك هزينه ها از يكديگر، دولت مي تواند از بودجه به عنوان ابزاري براي هدايت اقتصاد جامعه استفاده نمايد.
مراحل بودجه
بودجه بندي فرآيندي مستمر است كه اركان و عناصر آن در بيش تر كشورها تقريبا با يكديگر شباهت دارند، اين وجه تشابه مراحل اساسي بودجه از تهيه و تنظيم تا اجراي آن است. روش هايي كه در اين مراحل اعمال مي شود به لحاظ هدف يكي بوده، ولي كيفيت به كار گرفتن آن ها ممكن است كم و بيش فرق كند.
بودجه از چهار مرحله تشكيل مي شود كه در مجموع اين چهار مرحله را سيكل بودجه اي ناميده اند؛ اين چهار مرحله عبارتند از:
1- تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي)
2- تصويب بودجه (بودجه مصوب)
3- اجراي بودجه (بودجه تخصيصي)
4- نظارت و كنترل بودجه (تفريغ بودجه)
دولت ها عموما براي تنظيم بودجه، نخست برآوردهاي درآمد و هزينه را براي دوره آينده پيش بيني مي كنند; سپس از مجموع اين برآوردها و تطبيق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوري شده، بودجه پيشنهادي را تهيه و تنظيم مي كنند و پس از تصويب مراجع صلاحيت دار، براي اجرا آماده مي كنند. آن ها روش ها و تدابير لازم را براي حسن اجراي بودجه به كار مي بندند و عمل نظارت به صورت بررسي نتيجه عمليات انجام مي گيرد تا به اين وسيله از برخورد مسايل و بروز مشكلات جلوگيري شود.
تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي)
در مرحله تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه، هدف ها و سياست هاي كلي دولت در تنظيم بودجه سالانه كه توسط شوراي اقتصاد تنظيم مي شود، از طريق بخشنامه بودجه از سوي رييس جمهور به تمامي دستگاه هاي دولتي ابلاغ مي شود. دستگاه هاي دولتي، بودجه يك سال آينده خود را در قالب اهداف و خط مشي تعيين شده و با رعايت دستورالعمل سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور (معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهوري) تنظيم و پيشنهاد مي كنند. سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور (معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهوري) پس از بررسي هاي لازم و با توجه به اولويت ها و ميزان درآمدهاي پيش بيني شده، بودجه دستگاه هاي دولتي را پس از انجام تعديل لازم در لايحه بودجه كل كشور منظور و براي بررسي به شوراي اقتصاد و هيات وزيران تسليم مي كند. هيات وزيران لايحه بودجه را مورد بررسي قرار داده و پس از تاييد در مهلت قانوني به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي كند. رييس جمهور هنگام تقديم بودجه ضمن گزارش مشروحي، رئوس برنامه هاي دولت را به اطلاع نمايندگان مجلس مي رساند.
لايحه بودجه از نظر شکلي مشتمل بر يک ماده واحده و چندين تبصره است و معمولا همراه با اطلاعات زير به امضاي رئيس جمهور مي رسد و به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي شود:
1- مقدمه بودجه شامل توضيحات لازم درباره لايحه بودجه پيشنهادي و آثار و نتايج آن.
2- درامدهاي وصول شده و هزينه هاي انجام شده در سال مالي قبل.
3- پيش بيني درامدها و براورد هزينه هاي سال جاري.
4- هرنوع اطلاعات ديگري که ضرورت تشخيص داده شود.
تصويب بودجه (بودجه مصوب)
در مرحله تصويب بودجه نظارت و رسيدگي قوه مقننه بر بودجه عمومي كه حاوي تمامي برنامه ها، طرح ها و فعاليت هاي قوه مجريه در سال آتي است، انجام مي گيرد.
لايحه بودجه در كميسيون هاي تخصصي مجلس مورد بررسي قرار گرفته و سپس كميسيون تلفيق که مسووليت رسيدگي نهايي را برعهده دارد، بايد ظرف 15 روز گزارش کميسيون هاي تخصصي را بررسي کرده و گزارش نهايي خود را به مجلس شوراي اسلامي تقديم کند. پس از تصويب بودجه در مجلس شوراي اسلامي، موضوع براي اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال مي شود. نكته مهم در اين مرحله اين است كه هدف، تصويب اعداد و ارقام نيست، بلكه منظور اصلي، رسيدگي به سياست ها و برنامه هاي دولت است كه با توجيهات اقتصادي، اجتماعي و... همراه است و به صورت اعداد و ارقام تجلي يافته است.
مقايسه تصويب بودجه و ساير قوانين:
1- تفويض اختيار: اصولا مجلس حق تفويض اختيار قانونگذاري ندارد جز در موارد ضروري و به کميسيون هاي داخل مجلس که در اين صورت مصوبات کميسيون هاي مزبور براي مدتي که مجلس تعيين مي کند، آزمايشي است و تصويب نهايي آنها با مجلس است و يا در خصوص اساسنامه سازمان ها و شرکت هاي دولتي يا وابسته به دولت به کميسيون هاي داخلي يا دولت که در اين صورت مصوبات آنها دايمي است. مجلس نمي تواند تصويب موقت لايحه بودجه را بر عهده کميسيون گذارد هر چند که ضرورت ايجاب کند بلکه بايد در جلسات علني مجلس مطرح و مورد رسيدگي قرار گيرد.
2- محدوديت در اصلاح و تعديل بودجه: طرح هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي که نمايندگان در خصوص لوايح قانوني مي کنند و به تقليل درامد عمومي يا افزايش هزينه هاي عمومي مي انجامد، در صورتي قابل طرح در مجلس است که در آن طريق جبران کاهش درامد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم باشد.
3- مهلت زماني مجلس براي تصويب بودجه: در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ساير قوانين موضوعه هر چند صراحتي وجود ندارد ولي با توجه به ماهيت بودجه و پيش بيني مدت زمان براي اظهارنظر کميسيون ها و نمايندگان در مجلس بايدگفت که مجلس نيز به نوعي داراي محدوديت زماني در تصويب بودجه است.
4- يک شوري بودن: بر اساس ماده 224 آئين نامه داخلي مجلس، لايحه بودجه سالانه کشور يک شوري است. در حالي که اصولا لوايح و طرح هاي قانوني عادي دو شوري هستند مگر اينکه براي آنها تقاضاي فوريت شود. دليل اين امر هم محدوديت زماني مجلس براي تصويب بودجه است.
5- بررسي در کميسيون تلفيق: مجلس داراي کميسيون هاي تخصصي است و هر طرح و لايحه قانوني با توجه به موضوع به يکي از کميسيون هاي مزبور ارجاع مي گردد. ولي لايحه بودجه در کميسيون تلفيق که با حضور دو نماينده از هر کميسيون تخصصي و تمام اعضاي کميسيون برنامه و بودجه و محاسبات تشکيل مي شود، مورد بررسي قرار مي گيرد.
6- مشارکت همه کميسيون هاي تخصصي در بررسي لايحه بودجه: اصولا لوايح و طرح هاي قانوني بر اساس موضوع به يکي از کميسيون هاي تخصصي به عنوان کميسيون اصلي و يک يا چند کميسيون تخصصي ديگر به عنوان کميسيون هاي فرعي ارجاع مي شود. در صورتي که در لايحه بودجه کل کشور، همه کميسيون هاي تخصصي علاوه بر داشتن نماينده در کميسيون تلفيق، بخش هاي مربوط به خود را در لايحه بودجه بررسي مي کنند.
7- مدت زمان مذاکره نمايندگان و بررسي لايحه: آيين نامه داخلي مجلس مدت زمان بيشتري را نسبت به زمان ساير طرح ها و لوايح و موضوعات (به جز بررسي و راي اعتماد به وزيران) براي مذاکره نمايندگان در جلسات علني مجلس پيش بيني کرده است.
8- فعاليت غيرعادي مجلس: بر اساس ماده 225 آئين نامه داخلي مجلس، هنگام طرح لايحه بودجه در مجلس، جلسات بايد بلاانقطاع در کليه ايام هفته غير از جمعه و تعطيلات رسمي ، حداقل روزي 4 ساعت منعقد گردد و تا تا موقعي که شور و مذاکره پايان نيافته باشد و راي مجلس اخذ نشده باشد، از دستور مجلس خارج نمي شود و هيچ لايحه و طرح ديگر نمي تواند مطرح باشد مگر لايحه يک يا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت.
اجراي بودجه (بودجه تخصيصي)
اجراي بودجه؛ تمامي مراحلي را شامل مي شود كه جهت وصول درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار از يك طرف و مصرف اعتبارات پيش بيني شده و مصوب از طرف ديگر به مورد اجرا گذاشته مي شود. اجراي بودجه، شامل تحقق ارقام پيش بيني شده در بودجه مصوب و به عبارتي ديگر، وصول درآمدها و پرداخت هزينه ها براي نيل به مقاصد و اهداف معين طبق قوانين و مقررات مربوط است. در مرحله اجرا، بودجه خود داراي مراحل فرعي ديگري است.
مراحل تفضيلي اجراي بودجه:
1- تشخيص: تعيين و انتخاب کالاها و خدمات و ساير پرداخت هايي که تحصيل يا انجام آن براي نيل به اجراي برنامه هاي دستگاه هاي اجرايي ضروري است. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.
2- تامين اعتبار: عبارت است از اختصاص دادن تمام يا قسمتي از اعتبار مصوب براي هزينه معين. مسئوليت تامين اعتبار به عهده ذيحساب است. ذيحساب ماموري است که به موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارايي از بين مستخدمين رسمي واجد صلاحيت به منظور اعمال نظارت و تامين هماهنگي لازم در اجراي مقررات مالي و محاسباتي در وزارتخانه ها، موسسات و شرکت هاي دولتي و دستگاه هاي اجرايي محلي و موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي به اين سمت محسوب مي شود و انجام وظايف زير را به عهده دارد:
الف- نظارت بر امور مالي و محاسباتي و نگهداري و تنظيم حساب ها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.
ب- نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالي.
ج- نگهداري و تحويل و تحول وجوه و سپرده ها و اوراق بهادار.
د- نگهداري حساب اموال دولتي و نظارت بر اموال مذکور.
3- تعهد: عبارت است از ايجاد دين بر ذمه دولت ناشي از:
الف- تحويل کالا يا انجام خدمت.
ب- اجراي قراردادهايي که با رعايت قوانين و مقررات منعقد مي شود.
ج- احکام صادره از مراجع قانوني و ذيصلاح
د- پيوستن به قراردادهاي بين المللي و عضويت در سازمان ها يا مجامع بين المللي با اجازه قانون.
اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.
4- تسجيل: عبارت است از تعيين ميزان بدهي قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارک اثبات کننده بدهي. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.
5- حواله: اجازه است که کتبا توسط مقامات مجاز براي تاديه تعهدات و بدهي هاي قابل پرداخت از محل اعتبارات مربوطه در وجه ذينفع صادر مي شود. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.
6- درخواست وجه: سندي است که ذيحساب براي دريافت وجه به منظور پرداخت حواله هاي صادر شده و ساير پرداخت هايي که به موجب قانون از محل وجوه متمرکز در خزانه مجاز باشد، حسب مورد از محل اعتبارات و يا وجوه مربوط عهده خزانه در مرکز يا عهده نمايندگي خزانه در استان در وجه حساب بانکي پرداخت دستگاه اجرايي ذيربط صادر مي کند.
7- هزينه: عبارت است از پرداخت هايي که به طور قطعي به ذينفع در قبال تعهد يا تحت عنوان کمک يا عناوين مشابه با رعايت قوانين و مقررات مربوط انجام پذيرد.
نظارت و كنترل بودجه (تفريغ بودجه)
نظارت بر بودجه از جهت صحت عمليات اجرايي و انطباق آن با هدف ها و برنامه ها نقش مهمي دارد، چون بودجه ماموريتي است كه از طرف قوه مقننه به دولت محول شده است. بايد به نحوي از درستي انجام اين ماموريت آگاهي يابد. نظارتي كه مجلس در آغاز توسط ديوان محاسبات به طور غيرمستقيم و سپس با رسيدگي به گزارش تفريغ بودجه به صورت مستقيم انجام مي دهد در پي اين منظور است كه روي هم نظارت قضايي و نظارت پارلماني را پديد مي آورد. از طرف ديگر دستگاه دولت نيز به سبب وسعت فراواني كه دارد بايد اطمينان يابد كه آن چه در درونش و توسط اعضايش صورت مي پذيرد در جهت هدف هاي برنامه است. اين احتياج نيز لزوم نظارت اداري و عملياتي را كه دولت خودش بر خودش و بر كاركنانش به عهده دارد، مطرح مي سازد.
مراحل نظارت بر اجراي بودجه
1- نظارت اداري: نظارت اداري به وسيله سازمان هاي قوه مجريه انجام مي گيرد و مي توان گفت که نوعي نظارت درون سازماني در درون قوه مجريه است. نظارت اداري بر اجراي بودجه علاوه بر اين که از سوي مقامات و متصديان مربوط در هر سازمان و تشکيلات اداري در مراحل مختلف اجراي بودجه صورت مي گيرد، عمدتا به وسيله سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور و وزارت امور اقتصاد و دارايي انجام مي شود.
2- نظارت قضايي:
· نظارت سازمان بازرسي کل کشور: به موجب اصل 174 قانون اساسي بر اساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، سازماني به نام سازمان بازرسي کل کشور زير نظر رئيس قوه قضائيه تشکيل مي گردد. سازمان بازرسي کل کشور به عنوان يک نهاد قضائي بر اجراي صحيح قوانين از جمله قانون بودجه کل کشور در سازمان هاي اداري نظارت مي کند و قانون گذار نيز بر اين بازرسي ضمانت هاي اجرايي مقرر نموده است.
· نظارت ديوان محاسبات کشور: به موجب اصل 55 قانون اساسي، ديوان محاسبات به کليه حساب هاي وزارتخانه ها، موسسات، شرکت هاي دولتي و ساير دستگاه هايي که به نحوي از بودجه کل کشور استفاده مي کنند، به ترتيبي که در قانون آمده رسيدگي مي نمايد که هيچ هزينه هاي از اعتبار مصوب خود تجاوز نکرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. ديوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد.
3- نظارت پارلماني
· نظارت در جريان اجراي بودجه: از دو طريق صورت مي گيرد:
الف-از طريق تذکر، سوال و استيضاح، تحقيق و تفحص
ب- از طريق گزارش هاي دريافتي
· نظارت بعد از اجراي بودجه: اين نظارت پس از دريافت گزارش تفريغ بودجه هر سال از ديوان محسابت کشور و بررسي آن توسط مجلس صورت مي پذيرد. ديوان محاسبات کشور سالانه با بررسي حسابها و اسناد مربوط به دستگاههاي دولتي گزارش تفريغ بودجه را تهيه مي‌کند که در آن نحوه و ميزان هزينه سازمانها، پروژه‌ها و پيشرفت آنها بر اساس لايحه بودجه مشخص است. تفريغ بودجه نتيجهٔ نهايي نظارت بعد از خرج است. تفريغ بودجه يک نوع حسابرسي کلي عمليات مالي دولت است. تفريغ بودجه نشانگر درجهٔ تطبيق يا عدم تطابق عمليات انجام شده توسط دولت بر مبناي محاسبات پيش بيني شده‌است. تفريغ بودجه نظارت قوهٔ مقننه نسبت به دخل و خرج کشور است.